楼继伟:应尽快开展房地产税试点

近日，财政部原部长楼继伟在《比较》发表《新时代中国财政体系改革和未来展望》一文。楼继伟认为探讨财政体系的未来发展导向需要问题导向，并提出可行的选择方案。其中之一是建立适合作为地方税的税种。

楼继伟在文中称，房地产税是最适合作为地方税的税种，在经济转为正常增长后应尽快开展试点。

2013年以来，全国人大常委会预算工委、财政部会同有关方面积极推进房地产税立法工作，取得阶段性成果。但由于房地产市场全国差异很大，实际情况十分复杂，房地产税立法工作需要循序渐进、稳妥推进。

楼继伟在文中称，房地产税立法工作的难点有很多，最大的难点是房地产如何估值。一般来说应以完全产权、交易不受限的住宅为估值基准。而现实中大量的住房产权不完整、交易受限。解决的办法是以基准估值为基础做适当的打折，但问题十分复杂。还有其他诸多难点，导致该税法探索了多年仍未正式成法。

为积极稳妥推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展，2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定：授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

2022年3月，财政部有关负责人表示，房地产税改革试点依照全国人大常委会的授权进行，一些城市开展了调查摸底和初步研究，但综合考虑各方面的情况，今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件。

楼继伟在文中表示，2021年10月全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点，可以说是带着问题探索。考虑到当时的经济状况，财政部对外宣布2022年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件，当然是实事求是的。

他认为，产权不完整、交易受限的确是房地产税立法的最大难点。主要的难点在于城镇与农村实行不同的土地制度。城镇土地为全民所有，国家有用途管制规划，包括容积率规范，城镇企业和居民有权在国家规范之下自主按市场价格转让房地产，包括所关联的土地使用权，相应的房地产估值比较简单。农村土地为集体所有，农民对宅基地有使用权，但权利转让受限，只能在所在集体内部无偿转让，可以规定对农民住房不征房地产税。但农村集体土地没有用途管制规划，对宅基地和集体建设用地没有容积率规范。相当多的宅基地上大量建造住房并转租或转卖出去，形成非法的“小产权房”。这些“小产权房”如何估值的确是难题。在试点中可以结合土地制度改革开展探索。最终解决这一难题还需破解城乡土地二元制度架构。

上述全国人大常委会授权决定中称，试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。财政部此前也解释，考虑到目前我国城乡经济社会发展和居民收入水平总体上仍有较大差距，为减少试点对农村居民的影响，对依法拥有的农村宅基地及其上住宅不纳入试点征税范围。

在建立地方税税种方面，除了房地产税适时启动试点外，楼继伟认为还可以将部分品目消费税征收环节后移，转为零售环节征收，相应地由中央税改为地方税。企业所得税和个人所得税可以继续作为中央地方共享税种。当然这两个税种本身仍有改进的空间。

随着地方税体系建立起来以后，楼继伟称，可以考虑将增值税改为中央税。

他表示，增值税在产品和服务的生产、流通、消费各环节实行跨区域普遍征收，各国都将它作为中央税，这有利于建立全国统一市场和制度性地推行期末留抵退税，增值税纳税企业真正成为税负传递者，最终传递到消费者，相应地可以进一步改进增值税税率设置，降低增值税的累退性。如果地方税仍旧不足，可以借鉴日本消费税(实为增值税)的做法，将部分增值税收入按各地零售总额占比分配给地方。