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城市公交“停运”难局 多地发生停运风波

2023-02-26 09:26:33

又一地公交突然停运。2月23日,河南商丘市公共交通有限公司在微信公号发文,称在政府补贴不到位与疫情冲击之下,公司“经营异常困难”,三月起,将暂停全市市区公交线路——但这一态度只坚持了四小时。

“商丘公交”微信公号发通告称亏损严重、经营困难。 截屏图午间,“商丘公交”再发公告,称将克服困难,公交车不会停运。商丘市政府也称政府未拖欠补贴,市工作组已进驻,将依法依规查明情况。

城市公交“停运”难局 多地发生停运风波

通告又称,商丘公交确保不停运,不影响公众出行。最近,不同地区的公共交通频闹“乌龙”,2月12日,黑龙江漠河市的公交公司也表示将直接停运,没坚持满一天即改口继续;辽宁省建昌县的一部分公交线路,自去年12月起停运,2月中旬才表示恢复。安徽省太湖县公交公司去年底也停运数日,还晒出交不起电费的欠费单。商丘公交的工作人员接受《中国新闻周刊》采访时说,去年4月起,公司就时不时少发工资。其公告提到的新能源补助政策变化发生于2021年底,交通运输部次年起停发新能源车经营补贴。

略显矛盾的是,2022年8月的一则“人民留言板”内容显示,财务紧张的商丘公交公司还在继续让利,包括去年4月起免收乘客行李票;一口气开辟六条“校园环线”,确保“市区主要道路公交车行车间隔在5至10分钟”。这些举措的背景是商丘市开展的“市区交通秩序规范管理和综合整治工作”,希望公交一举吞并长期存在的违规电动三轮车、四轮车市场。

2017年出台的《城市公共汽车和电车客运管理规定》明确,城市公共汽电车客运实行特许经营,而在强调对国企民企平等对待的大背景下,一些城市的公交被民营企业承包。商丘公交即是一家成立于2006年,董事长个人持股过半的企业,可是,资金链紧绷之时,它并没有表现出民企的灵活性。

公共交通的公益性质本身很难框定,老人需要,上学的孩子也需要,但财政有限,民生重担变成了对企业员工的债务。

少发车,普通居民不满,但运营过多,公交企业喊冤。城市交通情况复杂多变,谁来给公交“操盘”?

东南大学法学院副教授、东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对记者说,理想状态是成规模的城市有多个公司分占不同线路,人大和政府规划,企业则为了自存,选择能经营的具体线路投标,然后为自己的眼光“买单”。

香港就拥有多家提供公交服务的公司。深圳交通工程行业人士Bulbasuar对记者解释,以1980年代的中华巴士为例,原本港岛公交由中华巴士独占,但随着轨道交通建设,中巴声称营运变得困难,提供的服务变差,几经周折,港府新开出一些交通线路,批给另一家公司经营,中巴才购买了空调车,但最终被表现更好的其他公司取代。(详见:香港和新加坡如何选择和管理公共交通运营商

Bulbasuar说,港府和运营企业10年一续约,专营权以往按照地区划分,21世纪以来已经打破;开的一些新线路,有的交给既有线网的运营企业,也可能重新公开招标。

“经营巴士业务确实是资本密集型产业,因为前期买车的投入会比较大。”Bulbasaur说,但一些线路人流量很大,据港府运输署数据,大型企业载通国际运营的两条线路2019年服务10亿人次,即平均每日近300万人。

据财报,载通国际并未收到政府补贴。但Bulbasaur说,据他观察,港府给地面交通一些其他支持,包括限制私家小汽车的发展,“城市规划方面,还有在土地出让条件里(会)强制商场和小区建设公共交通设施。”

就地方政府与公交企业之间权利与义务关系等问题,澎湃新闻记者与顾大松展开了以下对话:

澎湃新闻:你怎么看待地面交通普遍遭遇的危机?

顾大松:在有些城市,轨道交通的占比已经超过地面公交了。再加上私家车或者是公共交通出行方式的多样化,像网约车、共享单车,甚至共享电单车、电动自行车,这些出行方式对地面公交的影响还是比较大的,因为出行选择多了。

坐的人更多是一些政府要承担补助的群体,或者早晚高峰坐一坐。从2015年之后的三年,公交总量不断下降,一直是下行状态。

公交普遍困难,好像目前通过这种方式发停运公告的都是民营公交。但是我们的地方立法,甚至从民法典里都讲,公共承运人有不停运的义务。

澎湃新闻:有一些人可能对公交减少很不舍,一定要把它扶起来,你怎么看?

顾大松:我觉得要厘清。公交是政府要保障的民生,就是我们讲的“基本公共出行服务”。哪些多元的出行方式,如果有市场能够承担,其实是应该让给老百姓更多的选择权。

如果一定要回到地面公交,或者原来的网络、原来的路线继续保留住,这个还是要优化的。比如说在有轨道交通的城市,要处理好跟轨道交通的协同关系。现在还涉及到轨道交通跟地面公交的管理体制,把它的体系放在一起考虑,是蛮重要的,如果体制机制还是割裂的,那必然会造成矛盾。

大城市的地面公交企业其实也很困难,只不过更多是国有企业,民营企业是更市场化的,这么多钱亏损,又没有稳定的法律关系,那怎么办呢?发个通告,然后政府一看赶快来。

澎湃新闻:我印象里以前湖北黄冈公交是私营的,也是持续亏损,后来国有化,是2003年的时候,一签就给企业25年的特许经营权,这个普遍吗?

顾大松:不普遍,可能早期对公交民营化的理解不够到位,甚至把公交线路当成一个可以拍卖的、可以收取经营权费用的一种制度。近些年各地成交的公交特许经营权应该是8~10年。

有个专家说的话我很有印象,说“政府的手乱来,然后企业就躺倒在政府的怀里”,它也不会进一步市场化。这可能出现一个问题,好的路线都跑,坏的路线摆烂,“有一辆车在跑就是了”,老百姓也不满意,没有一种赛马机制。

民营化改革没走好,今天回到老路上,有些地方政府要把它收了,收了之后又产生这样的矛盾。再改回去,改成国营企业,企业跟政府要价,政府不愿意,这不好处理。

澎湃新闻:企业没有底气和政府说,这个活我不干了,这条线路亏损的问题吗?

顾大松:企业是以趋利为动机,但政府是以民生为动机。老百姓说票价不能涨,政府就不能涨。这个是民生工程,公交线路有问题了,需要开通了,就尽量去协调多开通,但供应商是挣不到钱的。一般就是你让我开,我就象征性开一条线路。

这个就是两者之间的驱动的确不一样,就需要精细化的特许经营制度。公交民营化制度其实在中国目前监管能力之下的确蛮难的,是个考验。

澎湃新闻:如果城市公交企业直接说“我经营不下去了”,法律上来说,政府确实是必须要为他兜底吗?

顾大松:政府要明确一下,哪些基本公共出行服务,要努力去保障。这个保障从法律上讲,其实是一种经济社会权利,经济社会权利是要根据当地的、当时的经济社会状况来确定的。

比如有些县城本来就不适合公交,老百姓的私家车、自行车甚至走路都能解决,为什么要搞公交线路?虽说我们经常讲基本公共出行服务要政府保障,但是政府是要根据经济社会条件来决策。

目前看来,我们还是要提前讨论,哪些是基本公共出行服务,是政府要保障的,是中央政府还是地方政府;地方政府当中,哪些城市的经济社会条件合适什么样。

澎湃新闻:可能现在的公交企业也觉得政府有一天会来救自己?

顾大松:道理上是这样。

像商丘这样的市政府,它是有一个基本公共资源要保障的,现在根据《预算法》,要进行全面的预算约束,有一部分基本公共用车服务要保障,那么财政要进行安排,企业就来承担这个服务,政府要跟它形成政府采购关系。

然后企业自身也要考虑好,你是企业主体,你也要精打细算,甚至其他多元的一些盈利的空间。不能说把公交中断了,政府就赶快过来买单,靠这种方式来“要挟”政府肯定是不行。

澎湃新闻:有什么这方面做得好的城市吗?

顾大松:香港把地铁、路面公交都统在一起,票价机制相对比较灵活,公交又推行得比较好,财务上可持续性也比较好。

但是在一定程度上牺牲了香港居民的居住条件,因为香港人居住得密密麻麻,特别是交通要道上,比如说地铁的上盖物业,公交跟社区之间是挨着的。住成这样,公交线路上的人流量就比较大。

我们的一些偏远城市要做成香港这样,比较难。国家是鼓励城乡一体化的,鼓励开城乡公交,但是从安全上讲,有些县乡道不适合开,更多的来说还是成本覆盖不了,亏损比较大。

澎湃新闻:我有时去乡镇出差,觉得那些可能没证的小巴比公交车更好用。这些地区不需要设置常规的公交车?

顾大松:我们还是希望有公交,但是它比较贵。我们也开始走那种小型的需求响应式公交,特别是城乡公交比较适合城乡的道路,可以通过数据慢慢积累以后,形成线上的站点。可以把它理解为准公共交通,“准公交”。如果说市场主体能提供安全又能保证运转的,为什么一定要政府担呢?

澎湃新闻:如果一个城市公交公司既跑完全不挣钱的民生线路,又要做响应公交的话,会不会有一点矛盾?它肯定把资源倾向能挣钱的。

顾大松:对,会有,那就要处理好关系,平常提供的基本公交车运营服务绩效审计以及监管都要做到位。我给你特许经营权的线路,经营的情况是不是符合约定?

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